Declara a inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, das normas contidas no n.º 3 do artigo 8.º e no artigo 31.º-A da Lei n.º 17/2014, de 10 de abril (Estabelece as Bases da Política de Ordenamento e de Gestão do Espaço Marítimo Nacional), na redação dada pela Lei n.º 1/2021, de 11 de janeiro; não declara a inconstitucionalidade do segmento final do n.º 1 do artigo 8.º da Lei n.º 17/2014, de 10 de abril, na redação dada pela Lei n.º 1/2021, de 11 de janeiro, inexistindo uma relação incindível entre as normas declaradas inconstitucionais e esse segmento.

destaques dr

 

Publicação: Diário da República n.º 183/2022, Série I de 2022-09-21, páginas 6 - 29

Emissor: Tribunal Constitucional

Data de Publicação: 2022-09-21

ELI: https://data.dre.pt/eli/actconst/484/2022/09/21/p/dre/pt/html

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TEXTO

Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 484/2022

Sumário: Declara a inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, das normas contidas no n.º 3 do artigo 8.º e no artigo 31.º-A da Lei n.º 17/2014, de 10 de abril (Estabelece as Bases da Política de Ordenamento e de Gestão do Espaço Marítimo Nacional), na redação dada pela Lei n.º 1/2021, de 11 de janeiro; não declara a inconstitucionalidade do segmento final do n.º 1 do artigo 8.º da Lei n.º 17/2014, de 10 de abril, na redação dada pela Lei n.º 1/2021, de 11 de janeiro, inexistindo uma relação incindível entre as normas declaradas inconstitucionais e esse segmento.

Processo n.º 48/21

Acordam, em Plenário, no Tribunal Constitucional

I - Relatório

1 - Um grupo de deputados à Assembleia da República (AR) requereu, ao abrigo do disposto do artigo 281.º, n.º 1, alíneas a) e b), e n.º 2, alínea f), da Constituição da República Portuguesa (CRP) a declaração da inconstitucionalidade das normas constantes do n.º 3 do artigo 8.º e do artigo 31.º-A - e, pela sua conexão, do segmento final do n.º 1 do artigo 8.º - da Lei n.º 17/2014, de 10 de abril, na redação que lhes foi dada pela Lei n.º 1/2021, de 11 de janeiro, que procede à primeira alteração à Lei de Bases da Política de Ordenamento e de Gestão do Espaço Marítimo Nacional, aprovada pela referida Lei n.º 17/2014, de 10 de abril.

2 - Os requerentes alegam que o n.º 3 do artigo 8.º da Lei n.º 17/2014, de 10 de abril, na redação que lhe foi dada pela Lei n.º 1/2021, de 11 de janeiro, viola (i) o artigo 84.º da Constituição, em conjugação com o n.º 1 do artigo 3.º da Constituição, (ii) o princípio da unidade de ação administrativa, plasmado no n.º 2 do artigo 267.º da Constituição, e (iii) o artigo 227.º da Constituição e os Estatutos Político-Administrativos das Regiões Autónomas. Já quanto ao artigo 31.º-A da mesma Lei n.º 17/2014, de 10 de abril - e, pela sua conexão, o segmento final do n.º 1 do artigo 8.º -, na redação que lhes foi dada pela Lei n.º 1/2021, de 11 de janeiro, os requerentes invocam a violação do disposto (i) no artigo 112.º da Constituição, (ii) no artigo 227.º da Constituição e (iii) no artigo 8.º, n.º 2, do Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma dos Açores ("inconstitucionalidade indireta").

Apresentam os seguintes fundamentos:

A - No que diz respeito ao n.º 3 do artigo 8.º da Lei n.º 17/2014, de 10 de abril, na redação que lhe foi dada pela Lei n.º 1/2021, de 11 de janeiro:

A.1 - [alegada violação do artigo 84.º da Constituição, em conjugação com o n.º 1 do artigo 3.º da Constituição]

1 - O n.º 3 do artigo 8.º da Lei de Bases, na redação dada pela Lei n.º 1/2021, de 11 de janeiro, introduz em sede de ordenamento primário do espaço marítimo um poder codecisório, mediante a instituição da obrigatoriedade da emissão de um parecer obrigatório e vinculativo por parte das Regiões Autónomas para a aprovação dos instrumentos de ordenamento do espaço marítimo nacional para além das 200 milhas marítimas.

2 - O artigo 84.º da Constituição estatui que "A lei define quais os bens que integram o domínio público do Estado, o domínio público das regiões autónomas e o domínio público das autarquias locais, bem como o seu regime, condições de utilização e limites".

3 - A essencialidade das matérias relativas ao ordenamento marítimo para o exercício da soberania do Estado é tal que as mesmas se encontram inscritas na reserva de competência legislativa da Assembleia da República, quer no âmbito da reserva absoluta (como a definição dos limites das águas territoriais ou da zona económica exclusiva, quer da reserva relativa de competência da AR (como a definição e regime dos bens do domínio público ou as bases do ordenamento do território e urbanismo).

4 - Remetendo a Constituição para a lei ordinária a regulação, zonamento e determinação de direitos do Estado sobre o espaço marítimo, prescreve o artigo 2.º do Decreto-Lei n.º 34/2006, de 28 de julho, que "São zonas marítimas sob soberania ou jurisdição nacional as águas interiores, o mar territorial, a zona contígua, a zona económica exclusiva e a plataforma continental."

5 - A plataforma continental de um Estado compreende, assim, "o leito e o subsolo das áreas submarinas que se estendem além do seu mar territorial, em toda a extensão do prolongamento natural do seu território terrestre, até ao bordo exterior da margem continental ou até uma distância de 200 milhas marítimas das linhas de base a partir das quais se mede a largura do mar territorial, nos casos em que o bordo exterior da margem continental não atinja essa distância. "(cf. art. 76.º, n.º 1, da Convenção das Nações Unidas sobre o Direito do Mar, de 10.12.1992, doravante "Convenção"),

6 - Prevendo-se, seguidamente, critérios relativos à delimitação da plataforma continental de cada Estado costeiro, para além das 200 milhas contadas da linha de base, sendo elucidativo a esse propósito o disposto no n.º 6 daquele preceito, que estipula que "o limite exterior da plataforma continental não deve exceder 350 milhas marítimas das linhas de base a partir das quais se mede a largura do mar territorial".

7 - Face ao enquadramento legal supra exposto, verifica-se que o espaço marítimo nacional, de acordo com o disposto no n.º 1 do artigo 2.º da Lei de Bases em vigor, integra a referida plataforma continental estendida, para além das 200 milhas.

8 - É, pois, o Estado (e apenas este) que exerce poderes próprios e exclusivos de soberania sobre a exploração de recursos naturais dessa zona da Plataforma.

9 - O que significa que o exercício desses poderes não é transferível para outras entidades, como as Regiões Autónomas.

10 - Essa ideia é, aliás, bem patente ao atentarmos na Convenção, cujos n.os 1 e 2 do artigo 77.º reconhecem ao Estado costeiro direitos de soberania exclusivos sobre a plataforma continental para efeitos de exploração e aproveitamento dos seus recursos naturais.

11 - Daí resultando, portanto, que a legislação estadual não pode transferir, delegar ou conferir, bem como submeter-se a pressupostos de exercício condicionado dos poderes constitutivos primários que afetem os poderes exclusivos do Estado sobre a exploração e aproveitamento de bens dominiais na plataforma continental estendida, já que tal implicaria uma vulneração da garantia institucional de reserva de lei ínsita, designadamente, nos artigos 84.º, já referidas alíneas dos artigos 164.º e 165.º da Constituição e nos seus termos.

12 - Face ao exposto, ao pretender dotar as Regiões Autónomas de um poder de codecisão relativo à aprovação de instrumentos de ordenamento do espaço marítimo nacional que respeitem à plataforma continental para além das 200 milhas marítimas, a alteração do n.º 3 do artigo 8.º da Lei de Bases é inconstitucional por violação da garantia institucional do artigo 84.º, em conjugação com o n.º 1 do artigo 3.º da CRP, já que um poder soberano reconhecido ao Estado deixa de o ser, se este for forçado por norma infraconstitucional a codecidir o seu exercício com outro ente público ao qual é dado um poder de impedimento, passando essa competência a ser dividida com as Regiões Autónomas.»

A.2 - [alegada violação do princípio da unidade de ação administrativa, plasmado no n.º 2 do artigo 267.º da Constituição]

13 - O n.º 3 do artigo 8.º da Lei de Bases, na redação dada pela Lei n.º 1/2021, de 11 de janeiro, compromete seriamente, num domínio de soberania reconhecido pela Constituição e pelo Direito Internacional, o princípio da unidade de ação administrativa, plasmado expressamente no n.º 2 do artigo 267.º da CRP.

14 - Assim, é por demais evidente a inconstitucionalidade da nova redação dada ao n.º 3 do artigo 8.º, neste caso pela razão de que o mecanismo de codecisão que comporta compromete seriamente, num domínio de soberania reconhecido pela Constituição e pelo Direito Internacional, a aplicação do princípio da unidade de ação administrativa, plasmado expressamente no n.º 2 do artigo 267.º da Constituição da República Portuguesa.

A.3 - [alegada violação do artigo 227.º da Constituição e dos Estatutos Político-Administrativos das Regiões Autónomas]

15 - [...] cumpre referir que os já mencionados preceitos da Lei n.º 1/2021, de 11 de janeiro, desrespeitam o disposto no artigo 227.º da CRP, o qual, versando sobre os poderes das Regiões Autónomas, exige que os mesmos sejam definidos nos respetivos estatutos.

16 - Com efeito, nos termos do artigo 227.º da Constituição, os poderes das regiões autónomas referentes à intervenção participativa no ordenamento ou na gestão do espaço marítimo nacional devem estar necessariamente credenciados nos Estatutos Político-Administrativos - os quais constituem, aliás, leis de valor reforçado qualificados pela sua supremacia face a outros atos legislativos, do Estado ou das regiões, que versem sobre competências relativas às regiões autónomas (cf. artigo 281.º, n.º 1, alíneas c) e d) e artigo 112.º da Constituição).

17 - Concretamente no que respeita à matéria relativa às matérias do domínio público marítimo, estabelece a alínea s) do n.º 1 do artigo 227.º que "As regiões autónomas são pessoas coletivas territoriais e têm os seguintes poderes, a definir nos respetivos estatutos: [...] Participar na definição das políticas respeitantes às águas territoriais, à zona económica exclusiva e aos fundos marinhos contíguos".

18 - Trata-se, nos termos do mencionado preceito, de um poder, não de "decisão", mas de "participação" num processo decisório atribuído à competência dos órgãos de soberania pela Constituição.

19 - Verifica-se, assim, que os poderes das regiões autónomas decorrem da Constituição (que é o título primário da sua autonomia) e também dos estatutos, sendo função constitucional dos Estatutos densificar, especificar e determinar o conteúdo básico, extensão e limites dos poderes regionais.

20 - Dado que cabe ao Estatuto, de acordo com o n.º 1 do artigo 227.º da CRP, definir os poderes regionais ínsitos na Constituição, neste caso a alínea s) do mesmo n.º 1, conclui-se que o Estatuto não habilita a Região ao exercício de quaisquer competências regionais de gestão partilhada na zona da Plataforma Continental que se estenda para além das 200 milhas.

21 - Face a tudo o exposto, devendo a Lei de Bases conformidade à Constituição e aos estatutos, a atribuição à RA dos Açores do poder de emitir um parecer vinculativo sobre instrumentos de ordenamento marítimo prevista no n.º 3 do artigo 8.º da mesma Lei de Bases na sua nova redação se converte numa verdadeira faculdade de codecisão com o Estado não autorizada estatutariamente.

22 - Por último, quanto ao Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma da Madeira, aprovado pela Lei n.º 13/91, de 5 de junho ("Estatuto da RA da Madeira"), verifica-se que não existe, nesse Estatuto, uma disposição que regule direitos constitutivos sobre a gestão do espaço marítimo, análoga ao artigo 8.º do Estatuto da RA dos Açores, apenas se prevendo a intervenção consultiva da Região, mediante a celebração de protocolos de colaboração permanente sobre matéria de interesse comum ao Estado e à RA da Madeira (cf. artigo 93.º).

23 - Assim, também o estatuto da RA da Madeira não credencia os órgãos regionais a codecidirem na política de ordenamento da plataforma estendida para além das 200 milhas, mediante a emissão de parecer vinculativo (prevendo apenas a participação, a título consultivo, dessa região).

24 - Verifica-se, em conclusão, que a Lei de Bases consagra em favor das regiões uma competência que se não encontra credenciada nos Estatutos que, nos termos constitucionais do artigo 227.º da CRP, devem definir taxativamente os poderes regionais constantes da Constituição, sendo o n.º 3 do artigo 8.º na sua nova redação, inconstitucional por violação desse preceito da Lei Fundamental e ilegal por desconformidade com o valor reforçado dos estatutos, no que concerne às disposições assinaladas nas rubricas precedentes que definem as competências regionais e os seus limites.

B - No que diz respeito ao artigo 31.º-A da Lei n.º 17/2014, de 10 de abril - e, pela sua conexão, ao segmento final do n.º 1 do artigo 8.º -, na redação que lhes foi dada pela Lei n.º 1/2021, de 11 de janeiro:

B.1 - [alegada violação do disposto no artigo 112.º da Constituição]

25 - Para além do novo n.º 3 do artigo 8.º, também o "novo" artigo 31.º-A da Lei de Bases, na redação dada pela Lei n.º 1/2021, de 11 de janeiro, é inconstitucional por violação do artigo 112.º da Constituição.

26 - Decorre do n.º 4 do artigo 112.º da CRP que os decretos legislativos regionais, todos eles, "têm âmbito regional" e não podem dispor sobre matérias "reservadas aos órgãos de soberania".

27 - O que significa que no desenvolvimento de bases da reserva absoluta ou relativa da Assembleia da República, as regiões não podem desenvolver bases situadas objetivamente fora do chamado "âmbito regional" - é, manifestamente, no caso das bases da reserva absoluta, a matéria respeitante às forças armadas, domínio indisponível da soberania do Estado.

28 - Quanto à matéria do ordenamento marítimo, situado na esfera da reserva relativa do Parlamento, embora não se encontre vedado o desenvolvimento de bases gerais dos regimes jurídicos, nessa função de desenvolvimento, as regiões não podem editar legislação complementar que exceda o limite positivo do "âmbito regional" nem dispor sobre domínios que respeitem à competência expressa ou implícita dos órgãos de soberania.

29 - Isto significa que, nessa função de desenvolvimento, as Regiões Autónomas devem respeitar as cláusulas constitucionais limitativas do âmbito regional e da reserva implícita de competência dos órgãos de soberania, ou seja, não podem dispor sobre domínios que se projetem para fora do território regional (limite geográfico), que não tenham na região nenhuma especificidade objetiva atendível (elemento substancial) e não prejudiquem competências e interesses juridicamente protegidos do Estado ou outros entes públicos (elemento orgânico-substancial).

30 - De acordo com o sentido geral que emerge de recente jurisprudência do Tribunal Constitucional, não integram o conceito de 'âmbito regional' matérias cuja disciplina legislativa possa afetar a ordem jurídica nacional, outras instituições e outras pessoas coletivas que não as regiões autónomas (cf., neste sentido, o Acórdão n.º 258/2007, de 15 de maio, disponível em vvvvw.dre.pt).

31 - Ora, ao habilitar as regiões a desenvolverem por decreto legislativo regional um conjunto de bases gerais da mesma lei em domínios onde não é identificável âmbito regional (e que, por consequência integram a esfera de competência reservada aos órgãos de soberania), é manifesto que a norma do n.º 1 do artigo 31.º-A aditado à Lei de Bases - e, por conexão, o n.º 1 do artigo 8.º - é materialmente inconstitucional, por violação do n.º 4 do artigo 112.º da CRP.

32 - A isto acresce que, do n.º 5 do artigo 112.º da CRP resulta que, à luz do princípio da tipicidade da lei, "nenhuma lei pode criar outras categorias de atos legislativos",

33 - Daqui resulta que nenhuma lei, reforçada ou não, pode atribuir a outro ato legislativo a faculdade de ser parâmetro ou pressuposto necessário de outras leis, ou introduzir no seu procedimento de formação trâmites que aumentem a sua rigidez ou força passiva, ou seja, que que dificultem a sua formação ou a tornem resistente à revogação pela demais legislação. A criação de categorias legais é, pois, uma reserva da Constituição.

34 - Sucede que nem a alínea c) do n.º 1 do artigo 227.º da CRP nem qualquer outra norma constitucional estipulam para o processo de aprovação dos decretos legislativos regionais de natureza complementar (os que desenvolvem leis de bases) a formulação de pareceres obrigatórios e vinculativos do Governo da República ou de qualquer outra entidade, como "conditio" da aprovação final dos mesmos decretos.

35 - Ora, o trâmite de formulação de um parecer obrigatório e vinculativo do Governo da República introduzido na formação de certos decretos legislativos regionais de desenvolvimento pelo n.º 1 do artigo 31.º-A da Lei de Bases acaba por ser imposto com afetação dos poderes de conformação próprios de cada órgão na sua esfera de competência.

36 - É, assim, evidente que o artigo 31.º-A aditado à Lei de Bases, ao introduzir um trâmite de parecer obrigatório e vinculante do Governo no procedimento aprovatório de decretos legislativos regionais de desenvolvimento de certas normas da mesma lei de bases, aumenta a rigidez desses atos à margem da Constituição, cria uma nova categoria legal de lei reforçada pelo procedimento sem qualquer credencial na Lei Fundamental, violando o n.º 5 do artigo 112.º da CRP.

B.2 - [alegada violação do artigo 227.º da Constituição]

37 - Verifica-se, além do mais, e em nossa opinião decisivamente, que as alíneas a) e b) do n.º 3 do artigo 31.º-A são inconstitucionais por violação do disposto na alínea s) do artigo 227.º da Constituição, que, como vimos já acima, estabelece que as regiões autónomas têm o poder de "Participar na definição das políticas respeitantes às águas territoriais, à zona económica exclusiva e aos fundos marinhos contíguos", em termos a definir no seu Estatuto".

38 - As alíneas a) e b) do n.º 3 do artigo 31.º-A aditado à Lei de Bases dispõem o seguinte:

"Os termos em que se define o ordenamento e a gestão das agitas do espaço marítimo nacional sob soberania ou jurisdição nacional adjacentes aos arquipélagos dos Açores e da Madeira comportam:

a) "A transferência para as regiões autónomas das competências da administração central quanto ao espaço marítimo sob soberania ou jurisdição nacional, adjacente aos respetivos arquipélagos até às 200 milhas marítimas, salvo quando esteja em causa a integridade e a soberania do Estado";

b) "A participação dos serviços da administração central competente no procedimento prévio dirigido à aprovação dos planos de ordenamento e gestão do espaço marítimo até às 200 milhas marítimas, mediante a emissão de um parecer, o qual é obrigatório e vinculativo nas matérias relativas à integridade e soberania do Estado".

39 - Abordando apenas os poderes de planeamento em sede de ordenamento e não os de gestão, o primeiro preceito alarga o espaço marítimo das regiões até às 200 milhas, substitui o Estado pela região quanto à aprovação dos poderes de ordenamento primário dessa zona e inverte, em conjugação com a alínea b), os papéis do Estado e da Região na definição política do espaço marítimo e no exercício do direito de participação nessa política, previstos na alínea s) do n.º 1 do artigo 227.º da CRP.

B.3 - [alegada violação do artigo 8.º, n.º 2, do Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma dos Açores]

40 - Estabelece a norma suprarreferida que "A Região é a entidade competente para o licenciamento no âmbito da utilização privativa dos bens do domínio público marítimo do Estado, das afinidades de extração de inertes, da pesca e de produção de energias renováveis" mas

41 - Estabelece a alínea d) do n.º 3 do artigo 31.º-A da Lei n.º (sic)"A competência exclusiva das regiões autónomas para licenciar, no âmbito da utilização privativa de bens do domínio público marítimo do Estado, designadamente, afinidades de extração de inertes, pesca e produção de energias renováveis, salvo quando estejam em causa a integridade e soberania do Estado", de onde resulta, apesar da cláusula de salvaguarda, que

42 - uma competência exclusiva e universal atribuída à Região, para o licenciamento, extravasa dos limites referidos pelo referido Estatuto Autonómico apresentando-se assim a referida norma da Lei n.º 1/2021, de 11 de janeiro, em situação de ilegalidade por violação do próprio Estatuto na delimitação negativa das capacidades dos órgãos de Estado em matéria de licenciamentos.

3 - O Presidente da Assembleia da República, notificado para responder, ao abrigo dos artigos 54.º e 55.º, n.º 3, da Lei n.º 28/82, de 15 de novembro (Lei da Organização, Funcionamento e Processo do Tribunal Constitucional, doravante LTC), remeteu para os trabalhos preparatórios que conduziram à aprovação da referida lei e para dois documentos elaborados pelos serviços de apoio à Comissão de Agricultura e do Mar.

Juntou também Parecer de Direito, da sociedade de advogados Sérvulo & Associados, da coautoria de RUI MEDEIROS/ANTÓNIO CADILHA, emitido a pedido da Assembleia Legislativa da Região Autónoma dos Açores, o que fez sob invocação «do princípio de cooperação entre órgãos de soberania e aquele órgão de governo próprio da Região Autónoma dos Açores».

Foi ainda oferecido o merecimento dos autos.

 

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